עשור לחוק האזרחות והכניסה לישראל – ביקורת והצעות לתיקון

מאת: אסף שפירא

לפי כמעט עשר שנים, בסוף יולי 2003, התקבל בכנסת חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003 (להלן: חוק האזרחות והכניסה לישראל), אשר מנע מפלסטינים תושבי השטחים אפשרות להיכנס לישראל ולקבל בה מעמד חוקי – גם במסגרת "איחוד משפחות" בינם לבין בני זוגם אזרחי ישראל. החוק עורר התנגדות עזה וסערה ציבורית – פרופ' יואב פלד אף טען שהחוק מסמן את קץ הדמוקרטיה בישראל – ואף על פי כן הוא הוארך שוב ושוב ואושר בבג"ץ, ועומד בתוקפו גם כיום.

אף כי אני סבור שמבחינה עקרונית יש לישראל זכות ואינטרס להגביל התאזרחות של פלסטינים תושבי השטחים, ואף כי ייתכן שבעת חקיקת החוק היה בו צורך דחוף, הרי שחוק האזרחות והכניסה לישראל במתכונתו הנוכחית פסול בעיני. במאמר הנוכחי אציג בקצרה את הפגמים הקיימים בחוק ואת התיקונים הנדרשים בו.

השתלשלות העניינים

מאז הסכמי אוסלו ועד שנת 2002 קיבלו, לפי מרבית ההערכות, כ-130,000 פלסטינים תושבי השטחים מעמד חוקי בישראל – החל מהיתר ישיבה ועבודה ועד אזרחות – בזכות "איחוד משפחות". מדובר בפלסטינים שנישאו לאזרחי ישראל, בבני משפחתם (לרוב ילדיהם מנישואים קודמים), וכן במי שקיבלו אזרחות בזכות נוהל "השבת אזרחות": בעבר נדרשו נשים פלסטיניות אשר עברו להתגורר עם בעליהן בשטחים לוותר על אזרחותן הישראלית, אך בעקבות פסיקת בג"ץ (בג"ץ 2271/98, עאבד ואח' נ' משרד הפנים ואח') הושבה האזרחות הישראלית לנשים אלה (ולילדיהן), אם האישה חיה בנפרד מבעלה בשל פטירתו או גירושין. לאחר פרוץ האינתיפאדה השנייה בספטמבר 2000 החלה תופעה זו לעלות מדי פעם לדיון הציבורי, וגורמים רבים, ביניהם שר הפנים אלי ישי (ש"ס) וחברי כנסת אחרים, וכן פקידים בכירים במשרד הפנים, הביעו את חששם מהשלכותיה הדמוגרפיות על הרוב היהודי במדינה וקראו להיאבק בה.

ב-31.3.2002 פוצץ עצמו שאדי זכריה טובאסי במסעדת "מצה" בחיפה ורצח 16 איש. טובאסי, תושב מחנה הפליטים בג'נין, קיבל תעודת זהות ישראלית לאחר שאזרחותה של אמו הושבה לה במסגרת נוהל השבת אזרחות. בעקבות כך הורה אלי ישי לפקידי משרדו להשעות באופן מיידי מתן אשרות כניסה ושהייה ומעמד חוקי בישראל לפלסטינים תושבי השטחים. הממשלה קיבלה החלטה המאשררת את הוראתו של ישי ב-12.5.2002, וכעבור כשנה, ב-31.7.2003, התקבל בכנסת חוק האזרחות והכניסה לישראל. החוק אִפשר לשר הפנים ולמפקדי צה"ל להעניק לפלסטינים מהשטחים אשרות כניסה ושהייה ומעמד חוקי בישראל רק במקרים מיוחדים – לצרכי עבודה וטיפול רפואי, לילד עד גיל 12 לשם מניעת הפרדתו מהוריו ולמי ש"מזדהה עם מדינת ישראל". החוק נקבע כהוראת שעה לשנה שניתן להאריכה באישור הכנסת, ומאז ועד היום אישרה הכנסת בכל פעם את הארכתו. שני תיקונים שנערכו בחוק במהלך השנים הקלו מעט את התנאים לאיחוד משפחות בישראל: תיקון מ-2005 אִפשר להעניק אשרות שהייה בישראל לצורך איחוד משפחות לנשים מעל גיל 25 ולגברים מעל גיל 35, וכן לילדים עד גיל 14 (במקום 12 קודם לכן); ותיקון מ-2007 קבע שתוקם ועדה הומניטארית, והיא תוכל להמליץ לשר הפנים לאפשר איחוד משפחות במקרים נוספים (בכפוף למכסות ששר הפנים יכול לקבוע). בתיקון מ-2007 נקבע שהחוק יוחל גם על אזרחי ותושבי סוריה, לבנון, עיראק ואיראן.

נגד החוק הוגשו עתירות רבות לבג"ץ. העותרים טענו כך: א. החוק אינו חוקתי, משום שהוא פוגע בזכויות הנגזרות מחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו – הוא פוגע בזכות לחיי משפחה משום שהוא מונע מאזרחי ישראל את הזכות להתאחד עם בני זוגם הפלסטינים בתחומי מדינת ישראל, והוא פוגע בזכות לשוויון משום שהוא מכוּון באופן ספציפי נגד אזרחי ישראל הערבים; ב. החוק אינו עומד במבחנים הנדרשים לצורך אישור חוק הפוגע בזכויות המצויות בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, בין היתר משום שאינו נועד לתכלית ראויה ואינו מידתי.

בג"ץ אישר את החוק פעמיים, ב-2006 וב-2012, אם כי בשני המקרים התקבלה ההחלטה ברוב דחוק של 6 מול 5 ובניגוד לעמדת נשיאי בית המשפט (ברק ובייניש). עמדות שופטי הרוב לא היו אחידות: חלקם סברו שהחוק אינו פוגע כלל בזכויות חוקתיות; חלקם סברו שהחוק פוגע בזכויות חוקתיות, אך עומד במבחנים הנדרשים לאישור חוק כזה; ואילו השופט אדמונד לוי טען ב-2006 שהחוק פוגע בזכויות חוקתיות ואינו עומד במבחנים הנדרשים, אך אין לפסול אותו משום שמדובר בהוראת שעה שעומדת לפוג. בהערה מוסגרת יצוין שכיום, שבע שנים לאחר מכן, עמדה זו של אדמונד לוי – שבזכותה אושר החוק – נראית מופרכת למדי.

ועתה לפגמים הקיימים לטעמי בחוק:

פגם ראשון – ישראל שולטת בשטחים

לפי טענותיה של המדינה בבג"ץ ובפני גופים בין-לאומיים, וגם לפי הפרשנויות המקובלות של החוק הבין-לאומי, למדינת ישראל שמורה הזכות להגביל מטעמים ביטחוניים הגירה של אזרחי מדינות אויב, ובכלל זה הגירה לצורך איחוד משפחות. ואכן, אין ספק שבעת הטלת האיסור על איחוד משפחות, בשנים 2003-2002, מדינת ישראל והרשות הפלסטינית נמצאו במצב לוחמה, והעימות המתמשך ביניהן לא הסתיים לחלוטין עד היום. אבל יש פגם מהותי בטיעון זה: הרשות הפלסטינית אינה מדינה, והפלסטינים החיים בה אינם "אזרחי מדינת אויב" – הם תושבי ישות אוטונומית בעלת ריבונות מוגבלת, הנשלטים באופן חלקי בידי ישראל. שליטה זו באה לידי ביטוי במישורים רבים, ודוגמאות מובהקות הם המחסומים המגבילים את חופש התנועה של פלסטינים בתוך שטחי הגדה המערבית. יתר על כן, החוק מונע הגירה לישראל גם של פלסטינים הנתונים תחת שליטה ישראלית ישירה, ביטחונית ואזרחית או ביטחונית בלבד (אלה המתגוררים בשטחי C  ו-B, בהתאמה).

במילים אחרות: כדי לטעון שישראל רשאית למנוע מפלסטינים תושבי השטחים להגר לישראל בשל היותם נתיני מדינה המצויה בעימות עם ישראל – צריכה קודם כל לקום מדינה פלסטינית. כל עוד ישראל ממשיכה לשלוט בהם בעקיפין ובמישרין, זכותה לעשות כן מוטלת בספק. מנקודת מבט אחרת, החוק פסול משום שהוא פוגע דרך קבע בעקרון הליברלי של חופש התנועה – כאמור, פגיעה בחופש התנועה של אזרחי מדינת אויב עשויה להיות לגיטימית, אך לא כך פגיעה בחופש התנועה של אוכלוסייה הנשלטת בידי המדינה. השאיפה למנוע מפלסטינים תושבי השטחים להגר ישראל היא אפוא טיעון נוסף, גם אם לא החשוב ביותר, בזכות היפרדות מוחלטת מהשטחים והקמת מדינה פלסטינית.

פגם שני – בג"ץ התעלם מהמניע העיקרי לחוק

כפי שעולה מדברי ההסבר לחוק ומתשובות המדינה בבג"ץ, החוק נועד למנע מקרים, כגון זה של טובאסי, שבהם ישתמשו תושבי השטחים במעמד שיוענק להם בישראל לצורך פעילות טרור. כלומר: המניע לחוק הוא ביטחוני בלבד. כדי לתמוך בכך הוצגו בבג"ץ (וקודם לכן בפני הממשלה והכנסת) חוות דעת מקצועיות ונתונים שסיפקו גורמי הביטחון על פלסטינים שזכו למעמד בישראל מתוקף איחוד משפחות והיו מעורבים בטרור. מתנגדי החוק לא רק ערערו על הנתונים האלה ועל פרשנותם (דובר על כ-40-20 איש שעסקו בטרור מתוך כ-130,000 פלסטינים שקיבלו מעמד, נתון שאפשר לפרש לקולא או לחומרא), אלא גם התעקשו שבניגוד גמור לטענת המדינה, המניע האמִתי לחוק הוא כלל לא ביטחוני, אלא דמוגרפי – המדינה מעוניינת למנוע התאזרחות של ערבים על מנת לשמור על הרוב היהודי במדינה.

כמעט כל השופטים, הן מדעת המיעוט והן מדעת הרוב, קיבלו את טענת המדינה. לעניות דעתי הם שגו: אף שאפשר שחלק מיוזמי ותומכי החוק אכן ראו לנגד עיניהם אך ורק את השיקול הביטחוני, הרי שהתבטאויותיהם (מ-2002 ועד היום) של גורמי שלטון בכירים מלמדות שהשיקולים הדמוגרפיים היו חשובים לא פחות. כך, למשל, כבר בישיבת הוועדה המיוחדת לבעיית העובדים הזרים ב-17 ביולי 2001 אמר ראש מנהל האוכלוסין במשרד הפנים הרצל גדז' כי תופעת איחוד המשפחות היא "בעיה מורכבת ויש לה השפעה דמוגרפית… אני חושב שכדאי שבנושא הזה יתקיים איזשהו דיון שידבר על ההתפתחות הדמוגרפית העתידית ומה יקרה במדינת ישראל". בהמשך אותה שנה הורה שר הפנים ישי לפקידי משרדו להציע חקיקה שתצמצם את מספר הפלסטינים הזוכים לאזרחות ישראלית מכוח איחוד משפחות, וציין כי התופעה "מאיימת על צביונה היהודי של מדינת ישראל" (מצוטט אצל מועלם, 2002 בכתבה שהתפרסמה באתר וואלה!); וגם כשהציג יו"ר ועדת הפנים ואיכות הסביבה יורי שטרן (ישראל ביתנו) את החוק בישיבת מליאת הכנסת ב-31.7.2003, הוא פתח ואמר שיש לקבל את החוק משום ש"יש לנו זכות שיבה המתבצעת בפועל", ורק לאחר מכן ציין את הצורך הביטחוני בחוק. לפיכך, התעקשותו של בג"ץ לקבל את עמדת המדינה שלפיה המניע לחוק הוא ביטחוני בלבד, ולא דמוגרפי – מעוררת תמיהות ונראה שאינה מבוססת.

פגם שלישי – לישראל אין מדיניות הגירה כוללת

חשוב לציין שאין פסול בכך שחוקי הגירה ואזרחות יתבססו גם על שיקולים דמוגרפיים. חוק השבות, למשל, מבוסס כמובן על שיקול דמוגרפי, והוא מעולם לא נפסל בבג"ץ. חוקים שמטרתם לעודד הגירה יהודית ולהגביל הגירה לא-יהודית לא סותרים אפוא את חוקי היסוד של ישראל, והם לגיטימיים גם לפי הפרשנות המקובלת של החוק הבין-לאומי. הבעיה מתעוררת כאשר מדובר בחוקים המפלים לרעה אוכלוסייה ספציפית – חוקים אלה אסורים לפי החוק הבין-לאומי, ולפי פרשנות מקובלת מנוגדים גם לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. כך, למשל, סעיף 1 (3) של האמנה הבין-לאומית בדבר ביעור כל הצורות של אפליה גזעית קובע כי לכל מדינה יש זכות לקבוע חוקים משלה בנוגע לאזרחות והתאזרחות, "ובלבד שאותן הוראות אינן מופנות כלפי לאומיוּת מסוימת".[1] ומשום שחוק האזרחות והכניסה לישראל מכוון בראש ובראשונה נגד פלסטינים (גם לאחר התיקון מ-2007 שהחיל את החוק על מדינות נוספות, הוא עדיין נוגע בעיקר לפלסטינים), אין מנוס מקביעה כי הוא מפלה אותם לרעה על רקע לאומי, ולכן פסול.

כאמור, אמנם לפי תפיסות מקובלות בישראל ובעולם ניתן לחוקק חוקים שיגבילו הגירה והתאזרחות, הן על רקע ביטחוני והן על רקע דמוגרפי, אך כדי להימנע מאפליה על רקע לאומי, חוקים אלה צריכים להתייחס לקטגוריות כלליות ולא לאוכלוסיות ספציפיות. למשל, חוק המבוסס על מניע ביטחוני יכול להגביל הגירה מ"מדינות אויב" או "מדינות עימות" באופן כללי; וחוק המבוסס על מניע דמוגרפי יכול לקבוע מכסות הגירה, כלומר מספר מכסימלי של מהגרים שיקבלו מעמד במדינה מדי שנה. אפשרות אחרת היא לחוקק חוק שמגביל הגירה של קטגוריות שונות של מהגרים – למשל מהגרים ללא השכלה והכנסה מספקת, מהגרים בעלי עבר פלילי, מהגרים שאינם שולטים בשפת המדינה וכדומה. ניתן גם להציב דרישות ספציפיות בפני אזרחים זרים המתחתנים עם אזרחי המדינה – למשל לקבוע שהם יהיו זכאים לקבל מעמד חוקי במדינה רק לאחר מספר מסוים של שנות נישואין.

מדיניות הגירה ואזרחות כזו, המגבילה את ההגירה וההתאזרחות אך אינה מפלה אוכלוסיות על רקע לאומי, נפוצה כיום במדינות מערביות רבות. היא גם תואמת את האינטרס הבסיסי של המדינה לשלוט במי שנכנס בשעריה ומקבל בה מעמד. אלא שלישראל אין מדיניות הגירה ואזרחות מסודרת: אף שמראשית שנות ה-90 היא קלטה מאות אלפי מהגרים (שאינם זכאי שבות), ישראל עדיין תופסת עצמה במידה רבה כ"מדינת עלייה" ולא כ"מדינת הגירה", וחוקיה ומוסדותיה אינם ערוכים להתמודד עם הגירה זו ועם מציאות שבה שוהים בישראל אוכלוסיות גדולות של לא-אזרחים. כתוצאה מכך, מדיניות ההגירה והאזרחות של ישראל מבוססת על אלתורים והחלטות אד-הוק. חוק האזרחות והכניסה לישראל הוא דוגמה מובהקת לכך: במקום לקבוע כללים ברורים המבחינים בין מהגרים הזכאים למעמד בישראל מכוח איחוד משפחות ובין מהגרים שאינם זכאים לכך, כללים המתבססים על מגוון שיקולים דמוגרפיים, ביטחוניים, כלכליים וחברתיים ואינם מפלים לרעה על רקע לאומי, אלתרה המדינה חוק הנוגע באופן ספציפי לפלסטינים תושבי השטחים. הנזק של חוק זה כפול: ראשית, הוא פגום מבחינה חוקתית ופוגע קשות בתדמיתה של ישראל וביחסם של אזרחי ישראל הערבים למדינה; שנית, הוא אינו מסדיר באופן כולל הגירה לישראל לצורך איחוד משפחות, אף שלמדינת ישראל יש אינטרס ברור לווסת הגירה זו (גם אם המהגרים אינם פלסטינים) – למשל, לעודד הגירה של מהגרים משכילים הצפויים לתרום לכלכלה ולהשתלב בחברה, ולהגביל הגירה של אחרים.

 גם אם בשיאה של האינתיפאדה השנייה היה צורך, ממניעים דמוגרפיים וביטחוניים כאחד, בחקיקה נקודתית דחופה שתגביל את מעמדם של פלסטינים בישראל, ברור שבזמן שחלף מאז היה אפשר וצריך לגבש מדיניות הגירה מסודרת. במאמר מוסגר אציין שבאמצע העשור הקודם דווקא נעשה ניסיון לעשות זאת: ביוני 2005 החליטה הממשלה (החלטה מס' 3805 מיום 26.6.2005) להקים צוות בין-משרדי שמטרתו לגבש מדיניות הגירה, ושר הפנים אופיר פינס מינה בעקבות כך ועדה מייעצת בראשות פרופ' אמנון רובינשטיין, שהגישה את דו"ח הביניים שלה לממשלה בפברואר 2006. בדו"ח הביניים המליצה הוועדה למנוע או להגביל הענקת מעמד בישראל מכוח איחוד משפחות לנתיני מדינות ואזורים המצויים בעימות עם ישראל, ולהגביל הענקת מעמד בישראל גם לאזרחי מדינות אחרות, בהתבסס על מכסות שנתיות ועל דרישות כמו גיל מינימלי, הכנסה מינימלית והצהרת נאמנות למדינה (נרחבת יותר מזו הקבועה בחוק כיום). המלצות הוועדה מאפשרות אפוא להמשיך ולהגביל הגירה של פלסטינים משטחי הרשות, אך במסגרת מדיניות הגירה מסודרת שאינה מפלה אותם לרעה לעומת לאומים אחרים. באופן אישי אני מסכים עם רוב המלצותיה של הוועדה, אם כי גם הן לוקות בפגם הראשון שצוין לעיל – התעלמות מכך שישראל שולטת באופן ישיר או עקיף בשטחי הגדה המערבית. על כך פנים, ממשלת אולמרט, שקמה במאי 2006, לא קידמה את המלצות הוועדה ולא פעלה ברצינות לגיבוש מדיניות הגירה מסודרת וכוללת.

סיכום

לישראל יש אינטרס להגביל הגירה משטחי הרשות הפלסטינית – הן מטעמים ביטחוניים, הן מטעמים דמוגרפיים. עם זאת, כל עוד היא ממשיכה לשלוט שליטה ישירה ועקיפה בשטחים, להימנע מגיבוש מדיניות הגירה כוללת ולרמות את עצמה באשר למניעיה האמתיים של מדיניות ההגירה והאזרחות שלה – הרי שחוק האזרחות והכניסה לישראל אינו לגיטימי ואינו משרת את האינטרסים הרחבים של ישראל. גם לא הייתי מהמר שהחוק יבוטל בקרוב: הממשלה המסתמנת תומכת בו, וקשה להאמין שבג"ץ של גרוניס יבטל חוק שאושר בידי בג"ץ של ברק ובייניש. עשר שנים לאחר חקיקתה של הוראת השעה, נראה אפוא שהקביעה "אין דבר יותר קבוע מהזמני" מוכיחה את עצמה פעם נוספת.

* אסף שפירא הוא דוקטורנט במחלקה למדע המדינה

[1] יצוין שאמנות בין-לאומיות אחרות קובעות דרישות נוספות שבהן צריכה מדיניות הגירה לעמוד, למשל בכל הנוגע לקליטת פליטים ומבקשי מקלט, אך לא אעסוק בכך במאמר זה.
מודעות פרסומת

הערה אחת

  1. פינגבק: גיליון 6 של פוליטון – ומילים ספורות על ביקור אובמה | פוליטאה

כתיבת תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s

%d בלוגרים אהבו את זה: