האופוזיציה בישראל במבט השוואתי

מאת: אור טוטנאור

כאשר אני מספר בשיחות-חולין שאני חוקר את האופוזיציה בישראל, התשובה הנפוצה היא "הא, אז אין לך הרבה עבודה", מלווה בחיוך ציני. אכן, השנים האחרונות שכללו את ממשלת האחדות הקצרה בהיסטוריה של ישראל (לא הגדולה ביותר), בעקבות תקופה ארוכה בה המפלגה הגדולה באופוזיציה (ואפילו בכנסת) כמעט אינה מורגשת (למעט גימיקים תקשורתיים מפעם לפעם) ולאחר עשור בו המתחרה העיקרית של מפלגת השלטון העדיפה לעתים קרובות להצטרף לממשלה כשותפה זוטרה במקום להנהיג את האופוזיציה, מעלות סיבה לפקפק בתפקודה ובקיומה של אופוזיציה פרלמנטרית בישראל.

השאלה האם יש "הרבה" אופוזיציה בישראל, או האם האופוזיציה היא חזקה או חלשה, היא כמובן מורכבת מאוד. אופוזיציה ככלל היא התנגדות פוליטית לממשלה. אם כך, הרי שדווקא יש הרבה אופוזיציה בארץ – פעמים רבות אפילו מתוך הקואליציה עצמה. אך האם האופוזיציה הפרלמנטרית – המוגדרת בדרך כלל וגם כאן כסך כל הסיעות בפרלמנט שאינן תומכות בממשלה – היא קטנה או חלשה במיוחד?  ניסיון לענות על שאלה זו יהיה מטרתי במאמר זה.

הערכה מלאה של תפקוד האופוזיציה הפרלמנטרית בישראל היא מעבר לגבולות מאמר זה. כאן אסתפק בתיאור המאפיינים המשפיעים על עוצמתה של האופוזיציה תוך השוואתם לאופוזיציות ב-31 דמוקרטיות פרלמנטריות נוספות, חלקן ותיקות וחלקן חדשות. בעיקר, אתמקד במאפיינים המבניים של האופוזיציה – גודלה, לכידותה והמידה בה היא מקוטבת בין שמאל לימין. ההנחה היא שאופוזיציה פרלמנטרית היא חזקה יותר – מסוגלת יותר להשפיע על קבלת ההחלטות במדינה – ככל שהיא גדולה יותר, לכידה יותר ומקוטבת פחות. בנוסף אתייחס בקצרה לתנאים המוסדיים בהם פועלת האופוזיציה, המיוצגים על ידי כוחה של מערכת הוועדות בכנסת.

המסקנה העיקרית היא שאכן, האופוזיציה בישראל היא מהחלשות בעולם הדמוקרטי-פרלמנטרי, אבל לא בגלל שהיא קטנה, או לפחות לא רק. הבעיה העיקרית היא הפיצול הגדול באופוזיציה, וגם חולשת מערכת הוועדות אינה תורמת למצב. בנוסף, מאז 1996 אמנם האופוזיציה הממוצעת בישראל גדולה יותר מבעבר, אך העלייה במספר המפלגות הופכת אותה לחלשה יותר.

עוצמתה המבנית של האופוזיציה

עוצמתה המבנית של אופוזיציה היא פועל יוצא של גודלה ביחס לקואליציה ושל מידת לכידותה תחת מפלגה אחת או פיצולה למפלגות רבות. ככל שהאופוזיציה גדולה ולכידה יותר, כך היא עשויה לפעול ביתר קלות בצורה מתואמת כנגד הממשלה ולאיים אף בהפלתה, היא עשויה להציג עמדה אלטרנטיבית קוהרנטית יותר, ולהוות בעיני הציבור אלטרנטיבה שלטונית מהימנה יותר. בכדי להבין האם מצבה של האופוזיציה בישראל הוא חריג או נורמלי, ביצעתי השוואה בין ישראל לבין 31 מדינות בעלות משטר פרלמנטרי, חלקן דמוקרטיות מבוססות וחלקן חדשות. טבלה 1 מפרטת את הערכים הממוצעים בכל מדינה.[1] בנוסף, בכדי לעמוד על מגמות בהתחזקותה או היחלשותה של האופוזיציה בישראל, אבחין להלן בין שלוש תקופות בקיומה של מדינת ישראל, המאופיינות במערכות מפלגות שונות:

  • תקופת הדומיננטיות של מפא"י – מקום המדינה ועד הכנסת השישית (1949‑1969).
  • התקופה הדו-גושית, שתחילתה בכנסת השביעית, מיד לאחר השתתפותה הראשונה של גח"ל בממשלה, וסיומה בבחירות הראשונות שנערכו בשיטת הבחירה הישירה של ראש הממשלה (1969‑1996).
  • תקופת דעיכת המפלגות הגדולות, 1996 ואילך.

 

גודל האופוזיציה

 מבחינת גודלה ידעה האופוזיציה בישראל עליות ומורדות במשך השנים. בממוצע היו בה כ-45 חברי כנסת (37% מהכנסת), אך השונות לאורך השנים רבה מאוד. באופוזיציה הקטנה ביותר היו 12 חברי כנסת (10%), והיא פעלה בזמן ממשלת הליכוד הלאומי שהוקמה לקראת מלחמת ששת הימים והייתה למעשה ממשלת האחדות הראשונה בהיסטוריה הישראלית. באופוזיציה זו השתתפו החרדים (אגודת ישראל), הקומוניסטים (מק"י ורק"ח), מפלגת "העולם הזה" של אורי אבנרי וסיעת המרכז החופשי שהתפצלה מגח"ל. האופוזיציה הגדולה ביותר, לעומת זאת, כללה 104 חברי כנסת (87%!). מצב מוזר זה, שבו הממשלה מחזיקה בעצם רק ב-16 מנדטים, התרחש קצת לפני בחירות 2006 כשראש הממשלה אריאל שרון עמד בראש מפלגה חדשה – קדימה – עם אגודת ישראל כשותפה יחידה לממשלה. אם מתעלמים מממשלות קצרות מועד כגון זו וכוללים רק ממשלות שכיהנו יותר מ-100 ימים, האופוזיציה הגדולה ביותר עדיין החזיקה ברוב של 64 חברי כנסת (53%), עם הקמת ממשלת המיעוט של רבין ב-1992, שנתמכה מבחוץ על ידי "הגוש החוסם" של המפלגות הערביות.

מהסתכלות על כל אחת מהתקופות האמורות בנפרד עולה שקיימת מגמה מסוימת של התרחבות האופוזיציה. גודלה הממוצע של האופוזיציה גדל עם השנים מכ-40 חברים (33%) עד 1969, לכ-47 חברים (39%) בשנים 1969‑1996 ו-50 חברים (42%) מ-1996 ואילך. כלומר, במובן זה האופוזיציה התחזקה עם השנים.

בהשוואה לשאר המדינות הנבדקות, האופוזיציה בישראל ממוקמת במקום הרביעי מהסוף, כשמתחתיה רק שוויץ, אוסטריה ולוקסמבורג. ערך זה קרוב לממוצע של מדינות בעלות מערכת מפלגות רב מפלגתית דומה לזו שבישראל, כדוגמת הולנד ובלגיה. אם מתייחסים רק לממוצע בישראל משנת 1996 והלאה, נמצאת האופוזיציה הישראלית במקום התשיעי מהסוף בדומה למדינות כמו פינלנד, גרמניה ואוסטרליה.

 

לכידות האופוזיציה

 את לכידות האופוזיציה אפשר למדוד באמצעות משתנה הנקרא מספר מפלגות אפקטיבי. נתון זה לוקח בחשבון לא רק את מספר המפלגות, אלא גם את יחסי הכוחות ביניהן. כך למשל מערכת ובה שלוש מפלגות שוות בגודלן תקבל מספר אפקטיבי של 3, אבל מערכת שבה שתיים מהמפלגות שוות בכוחן והשלישית קטנה מאוד, תקבל מספר אפקטיבי גבוה מעט מ-2. ככל שהמספר גבוה יותר, כך האופוזיציה מפוצלת יותר ולכידה פחות.

בממוצע מספר המפלגות האפקטיבי באופוזיציה בישראל עומד על 3.78, אך גם כאן קיימת שונות ניכרת. האופוזיציה המלוכדת ביותר הייתה בכנסת העשירית, בשנים 1981‑1984, עם מספר מפלגות אפקטיבי של 1.3. אמנם היו אז באופוזיציה ארבע מפלגות, אבל מפלגת העבודה החזיקה ב‑47 מתוך 54 המנדטים של האופוזיציה. שיא הפיצול באופוזיציה הגיע שנים מועטות לאחר מכן, כשב‑1987 נשארו מחוץ לממשלות האחדות תשע מפלגות – הגדולה בהן בעלת 5 מנדטים – ומספר המפלגות האפקטיבי עמד על 7.38 באופוזיציה שגודלה 24 מנדטים! לשם השוואה, באופוזיציה שכיהנה לאחרונה [מאי-יולי 2012] וגודלה היה דומה, 26 מנדטים, עמד מספר המפלגות האפקטיבי על 5.2 "בלבד".

כאשר בוחנים את לכידות האופוזיציה לאורך זמן מתגלה כי בין התקופה הראשונה לשנייה חלה ירידה קלה במספר המפלגות האפקטיבי באופוזיציה, מ-3.64 ל-3.38. עם זאת, משנת 1996 חלה עלייה ניכרת, ומספר המפלגות האפקטיבי באופוזיציה עמד בתקופה זו על 4.27, עלייה של כ-26% מהתקופה שלפניה. מבחינה השוואתית, ממוצע מספר המפלגות האפקטיבי באופוזיציה בישראל הוא גבוה מאוד. ישראל ממוקמת במקום הרביעי מבין המדינות הנבדקות, אחרי שוויץ, פולין ודנמרק. אם מתייחסים לממוצע בישראל מ-1996 והילך, ישראל שנייה רק לשוויץ.

 

קוטביות האופוזיציה

 עד כאן התייחסנו רק למאפייניה המבניים של האופוזיציה – גודלה ואופן חלוקתה למפלגות. עתה יש להתייחס גם להבדלים אידיאולוגיים בתוך האופוזיציה. אין זה חריג למצוא מפלגות אופוזיציה משני צדיה האידאולוגיים של הממשלה, כלומר מימין ומשמאל. מפלגות אופוזיציה מצדה האחד של הממשלה יתקשו כמובן להגיע להסכמות ולשיתוף פעולה עם מפלגות האופוזיציה מן הצד האחר (קורן ושפירא, 1997), ולכן יחסי הכוחות בין צדדי האופוזיציה ישפיעו על יכולתן של המפלגות לתאם פעולה משותפת להשפעה על הממשלה או אף להפלתה. במילים אחרות, ככל שהאופוזיציה מקוטבת יותר, יכולתה לפעול כגוף אחד נגד הממשלה נחלשת ומוגבלת יותר. יחסי כוחות אלה אפשר למדוד על ידי משתנה קוטביות, המקבל את הערך המקסימלי (1) כאשר שני הצדדים שווים זה לזה בגודלם, ואת הערך המינימלי (0) כאשר האופוזיציה מרוכזת כולה בצד אחד של המפה הפוליטית.

הערך הממוצע של קוטביות האופוזיציה בישראל נמצא בין שני מצבי הקיצון הללו, עם 0.55. האופוזיציה הייתה מאוחדת לחלוטין (ערך קוטביות 0) כמה פעמים בהיסטוריה, ותמיד הייתה זו אופוזיציה שמאלית מובהקת[2] – בשנים 1981‑1984, 1990‑1992 ו-2001‑2003. גם מצב של שוויון כמעט מוחלט בין שני צדי האופוזיציה התרחש פעמים מספר – 1949‑1954, 1967‑1969, 1984‑1988, ו-2004‑2005.

בהסתכלות לאורך זמן קשה לזהות מגמה כלשהי, אם כי נראה שעד 1969 הייתה האופוזיציה בממוצע מקוטבת יחסית (0.74), בשנים 1969‑1996 היו האופוזיציות מאוחדות יותר (0.42) ומאז 1996 חלה עליה קלה בקוטביות (0.51).

 

עוצמה מבנית

בכדי ללמוד על עוצמתה המבנית של אופוזיציה פרלמנטרית, ניתן לשלב את נתוני הגודל והלכידות לנתון מספרי אחד, שהוא התוצר של חלוקת גודל האופוזיציה במספר המפלגות האפקטיבי שבה. האינטואיציה מאחורי הנתון המתקבל היא פשוטה – אופוזיציה תהיה חזקה יותר ככל שהיא גדולה יותר, וחלשה יותר ככל שיש בה יותר מפלגות. השוואה של ממוצעי הנתון הזה במדינות השונות תואמת את הממצאים עד כה, ומבהירה את מצבה הקשה של האופוזיציה בישראל. מתוך 32 מדינות, היא ממוקמת במקום האחד-לפני-אחרון, כאשר מתחתיה רק שוויץ. חשוב לזכור ששיטת המשטר בשוויץ היא ייחודית ואחד ממאפייניה הבסיסיים הוא היעדר אופוזיציה פרלמנטרית (Kerr, 1978). אם כך, מתוך המדינות הפרלמנטריות "האמיתיות" האופוזיציה הישראלית היא החלשה ביותר, בהיותה אופוזיציה קטנה בהשוואה לאופוזיציות אחרות עם אותה מידה של פיצול, ומפוצלת בהשוואה לאופוזיציות בעלות גודל דומה. כאשר מסתכלים על התקופות השונות, מגלים כי התקופה הראשונה והשלישית חלשות אף יותר מהנתון הכללי של ישראל. האופוזיציה הישראלית בתקופה השנייה חזקה יותר, ונמצאת במקום השמיני מהסוף, אך בחברה שאינה מעוררת גאווה מיוחדת, בין דמוקרטיות חדשות ומבוססות פחות כפולין ולטביה.

ראוי לציין כי העוצמה המבנית של האופוזיציה הולכת יד ביד עם העוצמה המבנית של הממשלה, כשמתפעלים אותה באותו אופן כגודל הקואליציה חלקי מספר המפלגות האפקטיבי בה. כאשר אחת חזקה השניה נוטה להיות חזקה, ולהיפך. בהתאם, הפער בין העוצמה המבנית של האופוזיציה בישראל לעוצמה המבנית של הקואליציה הוא נמוך יחסית (הנתונים אינם מפורטים כאן). לכאורה אפשר לטעון שהדבר אמור לפעול לטובת האופוזיציה. עם זאת, קואליציה חלשה אין משמעה אופוזיציה חזקה או להיפך. אם היה הדבר כך, היינו מצפים לראות שהיחלשות האופוזיציה בשני העשורים האחרונים לוותה בהתחזקות הקואליציה, אך אין זה כך. למעשה, היחלשות הקואליציה בתקופה זו קיצונית אף יותר עקב הפיצול הגובר בכנסת ככלל. בנוסף חשוב לזכור שלממשלה יש מנגנונים להתגברות על חולשה מבנית הנובעת מפיצול יתר על ידי תיאום בין השותפות (הסכמים קואליציוניים, ועדות שרים, הנהלת הממשלה ותפקיד יו"ר הקואליציה) וכן על ידי כפיית משמעת קואליציונית תוך איום בסנקציות על שותפות סוררות. לאופוזיציה, לעומת זאת, אין מנגנון דומה וכל שיתוף פעולה בין מרכיביה נובע, אם בכלל, רק בהינתן מפגש אינטרסים (קורן ושפירא, 1997).

כלים מוסדיים

בשל חשיבותה של מערכת הועדות הפרלמנטריות כמאפשרת השפעה של האופוזיציה על קבלת ההחלטות, וכיוון שמאפיינים של מערכת ועדות חזקה מקושרים בדרך כלל למאפיינים מוסדיים נוספים המאפשרים לאופוזיציה השפעה, מקובל להסתכל על חוזקה של מערכת הועדות כמדד לעוצמתה המוסדית של האופוזיציה. הוועדות הפרלמנטריות ידועות ככלי החשוב ביותר שבאמצעותו האופוזיציה משפיעה על מדיניות הממשלה, הן מתוקף היותן זירה לפיקוח על הממשלה והן מתוקף תפקידן בעבודת החקיקה. מערכת ועדות חזקה מעניקה אפוא לאופוזיציה סיכויים טובים להשפיע על מדיניות הממשלה ועל החקיקה המתקבלת בפרלמנט (Strøm, 1984).

פאוול (Powell, 2000) מציג מדד לעוצמת מערכת הוועדות בפרלמנט המבוסס על שני קריטריונים. האחד הוא מספר הועדות הקבועות החופפות למשרדי הממשלה. השני בוחן האם האופוזיציה מקבלת חלק במינויים ליושבי ראש הועדות. קריטריונים אלה נמצאים במתאם גבוה עם מאפיינים אחרים של עבודת הפרלמנט הקשורים ליכולת ההשפעה של האופוזיציה (Powell, 2000).

טבלה 2 מתארת את אופי מערכת הועדות הפרלמנטרית ב-21 מתוך 32 המדינות שנבדקו בפרק העוצמה המבנית ואשר לגביהן נמצא מידע בספרות. המדינות מחולקות לשלושה תחומים לפי מידת ההשפעה שהן מאפשרות לאופוזיציה – מרובה, מועטה ואפסית (שליטה מוחלטת של הממשלה בפרלמנט). ישראל ממוקמת בתחום האמצעי, עם מדינות כדוגמת איטליה, פינלנד וקנדה. במלים אחרות, בישראל מערכת הוועדות אינה חזקה בהשוואה לעולם. במיוחד יש לציין כי בכל המדינות הדומות לישראל מבחינת העוצמה המבנית של האופוזיציה, מערכת הוועדות חזקה יותר מאשר בישראל ולכן מספקת לאופוזיציה כלים טובים יותר להשפעה.

 

סיכום

האופוזיציה הפרלמנטרית בישראל עומדת בפני אתגרים לא פשוטים. את הדמוקרטיות הפרלמנטריות נהוג לחלק לשני סוגים: המשטרים הרובניים כדוגמת בריטניה, שבהם תחלופת השלטון תדירה והאופוזיציה מלוכדת, אך השפעתה על הממשלה מוגבלת לנאומים, להצהרות ולביקורת ציבורית; והמשטרים היחסיים כדוגמת מדינות סקנדינביה, שבהם האופוזיציה מפולגת ומגיעה פחות לשלטון, אך כפיצוי ניתנת לה אפשרות לקחת חלק חשוב בקבלת ההחלטות והחקיקה (Powell, 2000). האופוזיציה הישראלית, כך נדמה, קיבלה את הרע משני העולמות. כמו במשטרים היחסיים (הדומים יותר לישראל בממדים נוספים), האופוזיציה מורכבת ממפלגות רבות שמקצתן מודרות מהשלטון דרך קבע. אך בשונה מאלה, ובדומה למשטרים הרובניים, יכולת ההשפעה של האופוזיציה מוגבלת מאוד. מצב זה מקורו בשילוב של מערכת מפלגות רב-מפלגתית באופן קיצוני עם פרלמנט מוחלש ביחס לממשלה.

אופוזיציה חלשה אין משמעה ממשלה חזקה בהכרח. לעומת זאת, אופוזיציה חלשה כן מאפשרת לממשלה להיות רגישה פחות לדרישות הציבור ופחות אחראית לפניו. לכן מצבה של האופוזיציה צריך להדאיג את כל מי שאיכות הדמוקרטיה הישראלית חשובה לו, בין שהמפלגה המועדפת עליו יושבת באופוזיציה ובין שהיא יושבת בממשלה.

* אור טוטנאור הוא דוקטורנט במחלקה למדע המדינה.
הערת המערכת: המאמר מבוסס על תיזת המ.א של אור. נשמח לקבל מאמרים נוספים המבוססים על עבודות מחקר של סטודנטים במחלקה.

[1] הממוצעים משוקללים לפי משך הזמן בו כיהנה כל אופוזיציה. בישראל נעשו גם ניתוחים ללא ממשלות קצרות טווח (מתחת ל-100 ימים). התוצאות היו דומות מאוד לממוצע המשוקלל ולכן אינן מדווחות כאן.

[2] תופעה זו נובעת, מן הסתם, מהעובדה שהמפלגות בקצה השמאלי של המפה הפוליטית הן המפלגות הערביות ו/או הקומוניסטיות, אשר מודרות דרך קבע מהשתתפות בממשלה, בין אם היא ממשלת ימין או ממשלת שמאל.

מקורות:

Kerr, Henry H., Jr., 1978. "The Structure of Opposition in the Swiss Parliament", Legislative Studies Quarterly 3(1):51-62.
Powell, G. Bingham Jr., 2000. Elections As Instruments of Democracy. New Haven: Yale University Press.

Strøm, Kaare, 1984. "Minority Governments in Parliamentary Democracies: The Rationality of Nonwinning Cabinet Solutions", Comparative Political Studies, 17 (2): 199-227.

קורן, דני ובועז שפירא, 1997. קואליציות – הפוליטיקה הישראלית: 50 שנים – 100 אירועים. תל אביב: זמורה ביתן.

מודעות פרסומת

הערה אחת

  1. פינגבק: התזה על אחוז החסימה (והזמנה לכנס) « פוליטאה

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s

%d בלוגרים אהבו את זה: