רה"מ המלך: על בעיית המשילות בישראל

מאת: רז א' שיינרמן

אחד מיעדיה של קואליציית הענק שהוקמה בחודש שעבר הוא שינוי שיטת הממשל עד סוף שנת 2012, מתוך מטרה לפתור את בעיית המשילות בישראל. טענה זו לגבי בעיית משילות משותפת לרוב המפלגות החילוניות בישראל, אשר מדגישות במצעיהן את הצורך לשנות את שיטת הממשל, והיא קנתה לה זה מכבר אחיזה רחבה גם בציבור.

הטוענים לגבי בעיית משילות בישראל מציגים בדרך כלל את הבעיה כך:

א. ממשלות בישראל הן חלשות ומתקשות להעביר החלטות, לבצע מדיניות כוללת ולהכריע הכרעות דרמטיות חשובות.

ב. ראש הממשלה נתון באופן תמידי ללחצים חיצוניים ולסחטנות מצד מפלגות קטנות וגורמי אינטרס.

ג. לבסוף, מדגישים הטוענים לגבי בעיית המשילות, כי ממשלות בישראל הן לא יציבות ברמה קיצונית, כנסות מתפזרות לעיתים תכופות מידי, מה שמביא למערכות בחירות יקרות ומיותרות, ולכך שאין בישראל רציפות שלטונית.

הדוגמא הנגדית הפופולארית ביותר היא ארה"ב, בה הנשיא, מנהיג העולם החופשי, נבחר אחת לארבע שנים כמו שעון שוויצרי, ממנה בעלי תפקידים על פי שיקולי מקצועיות, ושולט במהלך הקדנציה ביד רמה ללא לחצים חיצוניים לכאורה. לכן רוב ההצעות לרפורמה שלטונית שעולות בישראל מנסות ברוח זו, לחזק את הרשות המבצעת, את מפלגת השלטון ואת ראש הממשלה; לנתק את ראש הממשלה מהכנסת, ולהגביל את האפשרות להפיל את הממשלה.

אלא שתיאור הבעיה, לדעתי, הוא מוטעה ביסודו. אינני טוען כי אין בעיה בשיטת הממשל בישראל – בהחלט יש. אלא שהבעיה היא בדיוק הפוכה לזו שמתוארת על ידי רוב הפוליטיקאים והציבור.  אציג את ההסבר לפי סדר הטענות:

א. בניגוד לטענה לעיל, הממשלה בישראל היא חזקה, ואפילו חזקה מאוד. בשיטה פרלמנטארית כמו זו שנהוגה בישראל ראש ממשלה נבחר מתוך הפרלמנט ונהנה מתמיכה של רוב קואליציוני מחברי הבית. בישראל הרוב הזה נותן לראש ממשלה סמכויות כמעט בלתי מוגבלות. אין שום אינדיקציה לכך שראשי ממשלה לא יכולים לקבל החלטות או להעביר מדיניות בכנסת. ראשית, שיעור הצלחת החקיקה הפרטית בישראל הוא נמוך מאוד, ושיעור הצלחת החקיקה הממשלתית בישראל גבוה במיוחד.[1] תקציב המדינה מאושר כמעט תמיד על פי הצעת הממשלה (בשינויים קלים בלבד). הממשלה (ומשרד האוצר) מצליחה באמצעות חוק ההסדרים שמתלווה לתקציב לקבע שנה אחר שנה כמעט את כל המדיניות הכלכלית בישראל ללא דיון בפרלמנט. משרד האוצר הישראלי נחשב אחד החזקים ביותר מסוגו בעולם, וכידוע, משרדי אוצר הם אולי הזרוע המשמעותית ביותר של הרשות המבצעת.[2] בנוסף, גם בנושאי בטחון ומדינה אין לממשלה בישראל בעיה מוסדית מיוחדת. אם היו בעיות, ועדיין ישנן, לראשי ממשלה להעביר תוכניות מדיניות שרצו בהן, היו אלה בעיות פוליטיות של מחלוקת ציבורית אמיתית. בכל מקרה, לא יהיה מוגזם לטעון שכל ראש ממשלה שבאמת רצה להעביר תוכנית מדינית כלשהי, הצליח לעשות זאת. שלא לדבר על מלחמה, זה בכלל קל בישראל: כמעט ואין ראש ממשלה בישראל שלא ניהל מלחמה או מבצע צבאי גדול. ראשי ממשלה בישראל יכולים לצאת למלחמה בהחלטת קבינט ממשלתי בלבד, קבינט שבו יש להם כוח כמעט מוחלט כממנים היחידים של חבריו.

בארה"ב, לעומת זאת, כל המינויים של הנשיא חייבים לעבור שימוע מקיף ואישור של ועדות הקונגרס. נשיא ארה"ב לא יכול לפזר את הקונגרס, וחבריו לא חייבים לו כלום. לבסוף, לנשיא ארה"ב אין סמכות להכריז מלחמה, והוא חייב להביא אותה לאישור הקונגרס. על פי חלק מההיסטוריונים, למשל, הנשיא פרנקלין ד. רוזוולט רצה להכריז מלחמה על גרמניה כבר ב-1940, אבל לא הצליח להשיג רוב בקונגרס להחלטה לפני ההתקפה היפנית על פרל הארבור בדצמבר 1941.

ב. ראש ממשלה נתון ללחצים? בודאי. ראשית, משום שהוא ראש ממשלה, ומדובר בתפקיד מלחיץ, אך לענייננו כאן – בשיטה פרלמנטארית ראש ממשלה הוא רק נציג של קואליציה של מפלגות. אף מפלגה בישראל לא משיגה 50% מקולות הבוחרים. בנימין נתניהו כראש הליכוד, למשל, נהנה בבחירות האחרונות מרבע מקולות הבוחרים בלבד. אפשר להגיד שזו בעיה, אבל אם טוענים זאת צריך להסביר למה עצם השיטה הפרלמנטארית היחסית היא בעיה. בישראל השיטה היחסית נועדה להעניק לכמה שיותר גוונים ודעות מהאוכלוסייה ההטרוגנית ייצוג בפרלמנט. אי אפשר להגיד שזה חשוב וטוב, ובאותה נשימה לומר שיש בעיה בכך שראש הממשלה נתון ללחצי המפלגות. בשיטה פרלמנטארית יחסית ראש הממשלה נתון ללחצים של הסיעות בפרלמנט בהגדרה. המצדדים בשיטה זו יכולים לטעון בקלות שהדבר הוא חיובי: ראש ממשלה שלא זוכה לבדו לתמיכה של רוב הציבור חייב לקחת בחשבון שיקולים נוספים ולאפשר ייצוג של מגוון דעות במדיניותו. המדיניות המתקבלת, על כן, היא מדיניות של פשרה בין פלגים שונים בציבוריות הישראלית. אפשר למצוא שיטות משטר רובניות שבהן לראש הממשלה (או לנשיא) יש רוב מוצק ללא צורך בקואליציה, ועדיין זה לא מבטיח העדר לחצים. מי שחושב שבארה"ב המצב שונה, שינסה לספר זאת לברק אובמה, אשר לא מצליח להעביר מדיניות ליברלית מזה שנתיים, ובקושי שולט על התקציב בשנה האחרונה. נשיא ארה"ב אולי לא צריך לבוא במשא ומתן עם מפלגות שונות, אבל הוא בהחלט צריך לבוא במשא ומתן תמידי ומיגע עם 535 חברי בית הנבחרים והסנאט על כל החלטה והחלטה שהוא רוצה להעביר. העצמאות של חברי הקונגרס, שנבחרים כמו הנשיא בבחירות אישיות, מביאה לכך שכל חבר מתנהג כמעט כסיעה עצמאית וחייב מעט מאוד למפלגת האם שלו. בארה"ב קוראים למשא ומתן הזה דמוקרטיה.

ג. בעיית היציבות היא עוד בעיה שלמעשה לא קיימת. מתן שרקנסקי (בוגר המחלקה) פרסם לפני שנתיים במכון הישראלי לדמוקרטיה נייר עמדה שמראה שמבחינת אורך כהונת הפרלמנט, ישראל נמצאת במקום טוב באמצע (או מעליו).[3] אם משווים את המצב בישראל רק למדינות פרלמנטאריות יחסיות אחרות, רואים שמצב היציבות בישראל לא רק שאיננו רע, הוא אפילו טוב מאוד. נכון, חלה ירידה ביציבות בשני העשורים האחרונים, אבל בירידה הזו אפשר להאשים לפחות חלקית את הרפורמה הקודמת בשיטת הממשל – חוק הבחירה הישירה. יש לזכור שלפי חוק יסוד: הכנסת אורך כהונת כנסת אמור להיות ארבע שנים, אבל בגלל לקונה בניסוח החוק מועד הבחירות הרישמי הוא שרירותי במידה רבה ויכול להיות ארוך מארבע שנים.[4] אם, למשל, הבחירות היו נערכות בספטמבר הקרוב, כפי שכמעט קרה, הכנסת ה-18 הייתה משלימה שלוש שנים ושבעה חודשים. זהו נתון יפה מאוד לדמוקרטיה פרלמנטארית בכלל ודומה לממוצע הישראלי לפני 1996. "דחיית" הבחירות למועדן החוקי יהפכו את הכנסת ה-18 לארוכה ביותר בתולדות ישראל – ארבע שנים ותשעה חודשים. כאמור, כל אורך כהונה של בין שלוש שנים לארבע שנים הוא סביר בהחלט ומקובל בכמעט כל המדינות הדמוקרטיות. בנוסף, צריך לזכור שישראל היא מקום חריג יחסית בעולם הדמוקרטי מבחינת אופי האירועים ותכיפותם. מלחמה כמו מלחמת לבנון השניה או תוכנית ההתנתקות הן סיבות "אובייקטיביות" ולא מכאניות לשינוי מערכים פוליטיים והליכה לבחירות.

מה לגבי הדוגמא החביבה על הישראלים – ארה"ב ואורך הכהונה הקבוע שם? אנשים שוכחים שנשיא ארה"ב נבחר אומנם כל ארבע שנים, אבל הפרלמנט האמריקאי נבחר אחת לשנתיים בלבד. כל שנתיים כל בית הנבחרים האמריקאי ושליש מחברי הסנט הולכים לבחירות כלליות. כל שנתיים מקיימים פריימריז בכל המחוזות בארה"ב. זה גם אומר שכל שנתיים מוצא עצמו הנשיא האמריקאי עומד מול קונגרס אחר ומדיניות משתנה. אגב, כל שנה ושנה מתקיים יום בחירות בארה"ב ביום שלישי הראשון של נובמבר. בשנים בהן לא בוחרים קונגרס או נשיא – מצביעים על חוקים, שופטים, מינויים והשלמות שונות. אז כשרוצים לדבר על רצף שלטוני, יציבות, ותכיפות מערכות הבחירות, ארה"ב היא אולי לא הדוגמא הטובה ביותר למקטרגים על ישראל. [5]

 

אם כך, מהי בכל זאת הבעיה בישראל? אם כולנו מרגישים שמשהו לא בסדר, לא יכול להיות שכולנו טועים. אכן, יש בישראל בעיה קשה בשיטת הממשל. אך הבעיה איננה חולשת הממשלה, אלא חולשת הכנסת ועליבותה. איכות חברי הכנסת נמוכה ביותר; אין שום מנגנון שיבטיח את אחריותיות חברי הכנסת (וחברי הממשלה שנבחרים מתוכה); ועדות הכנסת הן מעטות, חלשות, דלות בחברים, ולא מקצועיות בהשוואה לפרלמנטים דמוקרטים אחרים בעולם; אין לכנסת יכולת אמיתית לפקח על הממשלה; השירותים העומדים לרשות חברי הכנסת בשביל לשפר את מקצועיותם והבנתם (כמו עוזרים וחוקרים פרלמנטרים, מרכז המחקר והמידע של הכנסת) הם מעטים מידי וניתנים במשורה, דבר שמחזק מאוד את השפעתם של משרדי הממשלה החזקים מחד, ושל לוביסטים פרטיים מאידך, על חקיקה ומדיניות בישראל.

את הבעיות הללו אפשר לפתור, או לפחות למתן, באמצעות שינוי אמיתי של שיטת הממשל בישראל. יש צורך בשיטה שתתן מימד של אחריות אישית לחברי הכנסת, תיצור קשר בין הנבחר לבוחר, תייצר מנגנונים של תגמול ועונש, ותתמרץ חברי כנסת איכותיים יותר. שיטה שתכלול את חיזוק הועדות, הגדלת מספר חברי הכנסת, הקטנת מספר חברי הקואליציה שיושבים בממשלה, הוספת תקציבים ומתן זמן הולם לפעולת הועדות, שתביא לשיפור עבודת הפרלמנט מול הממשלה. הוספת בית עליון, שיהיה עצמאי לחלוטין מהממשלה הפרלמנטארית שנבחרת מהבית התחתון, יכולה לחזק את יכולת הפיקוח העצמאית של הכנסת על הממשלה ולהוסיף מימדים ציבוריים נוספים לבחירות ולתהליך קבלת ההחלטות. הוספת תקציבי מחקר לחברי הכנסת, הגדלת מספר העוזרים הפרלמנטרים ומתן אפשרות להעסיק חוקרים ויועצים מקצועיים לצד מתמחים, יחזקו את חברי הכנסת ברמה האיכותית ויאפשרו להם לא רק לחוקק טוב יותר, כי אם גם לעמוד נכון יותר מול משרדי הממשלה ומול גופים אינטרסנטים פרטיים.

אלו כמובן רק הצעות חלקיות, אך כאלה שלדעתי הן בכיוון הנכון לשינוי איכותי בשיטת הממשל בישראל, שיתמודד עם הבעיות האמיתיות שעומדות בפני המשטר הדמוקרטי המתרופף במדינה. לצערי, כמעט כל ההצעות הרציניות שנשמעות עכשיו הולכות בדיוק בכיוון ההפוך: החלשת הכנסת עוד יותר וחיזוק מכאני של הממשלה ושל העומד בראשה.[6]  חברי הכנסת הנוכחיים לא יסכימו לרפורמה שתסתכן את מעמדם האישי (כמו מעבר לשיטה אזורית), כאשר לפתחיהן מונחות הצעות אחרות, קלות יותר לעיכול, כמו חיזוק מלאכותי של כוח הממשלה על הכנסת והעלאת אחוז החסימה. לראש הממשלה ולקואליציה הנוכחית אולי נראה שחיזוק הממשלה על פני שיפור הכנסת יטיב עימם, אבל בטווח הארוך הוא רק יזיק לממשלה, לראשי הממשלה העתידיים, וכמובן שלמדינה כולה.

* רז שיינרמן הוא סטודנט לתואר שני במחלקה למדע המדינה וכותב הבלוג הפוליטי פוליטאה.

[1]  דנה בלאנדר, ערן קליין  ודוד נחמיאס, חקיקה פרטית (המכון הישראלי לדמוקרטיה, ניירות עמדה,  2002): פרק 3.

[2] אמנון רובינשטיין, בספרו החדש "באין ממשלה בישראל", גורס שהחוזק הבלתי פרופורציונאלי של הביורוקרטיה בישראל ובראשה משרד האוצר, הם דווקא סממן לבעיית הממשל ולחולשת הממשלה. לפי רובינשטיין בגלל שהממשלות אינן יציבות ויש תחלופת שרים גבוהה בכל משרד, הדרג הפוליטי למעשה אינו יכול לשלוט במשרדי הממשלה. בהעדר יכולת משילות והתמקצעות כזו, משתלט הדרג הביורוקראטי במשרדים השונים לא רק על ביצוע כי אם גם על גיבוש המדיניות. אני מסכים שיש כאן בעיה חמורה של משילות, אך בניגוד לרובינשטיין אני לא רואה כיצד היא קשורה ישירות לשיטת הבחירות ולמבנה הקואליציוני בישראל: בעיות דומות קיימות, גם על פי רובינשטיין, כמעט בכל העולם המערבי כולל במדינות בעלות שיטות בחירה רוביות (רובינשטיין לא מביא הוכחות אמפיריות לטענתו שבישראל המצב חמור יותר). בעוד שבהחלט מדובר בבעיה שלטונית שכדאי להתייחס אליה ולשפר את המצב הקיים, לא ברור כיצד חיזוק עוד יותר של מעמדו האישי של ראש הממשלה יביא למיתון כוחה של הביורוקרטיה. לדעתי, כפי שאטען בהמשך, דוקא חיזוק מעמד הכנסת כראשות מחוקקת ומפקחת עשוי לשפר את העמידה של השדה הפוליטי מול השדה הביורוקראטי.

[3]  שרקנסקי מתן, משך החיים של פרלמנטים, המכון הישראלי לדמוקרטיה 2010.

[4]  מזג האויר בארץ ומועד הבחירות, פוליטון גיליון 1.

[5] מאמר על נסיונות לצמצם את תכיפות הבחירות בארה"ב מ-1978 טוען שצמצום תכיפות הבחירות (כלומר הארכת הכהונות) לא רק שלא מביאה להורדת עלויות שקשורות במערכת בחירות אלא יכולה גם להעלות את העלויות הללו. אם מסתכלים על רשויות מחוקקות כמונופולים, טוענים הכותבים, אזי צמצום תכיפות הבחירות על ידיהם יכולה להיות מוסברת כנסיון לחזק את המונופול שלהם תוך צמצום היכולת של מתחרים פוטנציאלים להיכנס. בכך המערכת הפוליטית והכלכלית הופכת דווקא פחות יעילה ולא להיפך.

 Amacher, Ryan C. &Boyes, William J. “Cycles in senatorial voting behavior: implications for the optimal frequency of elections”. PUBLIC CHOICE, Volume 33, Number 3 (1978), 5-13

[6]  דיון מפורט וטוב בהצעות השונות שעומדות על הפרק אפשר לראות באתר של "ישראלים למען הדמוקרטיה", אחת מקבוצות המחקר שעוסקות בנושא ; כמעט כל המציעים מדברים על החלת רכיב אזורי לבחירות הכלליות. זוהי ההצעה הבולטת היחידה שמתמודדת ישירות עם הבעיות האמיתיות כפי שהצגתי למעלה של חולשת הכנסת. יתר ההצעות שעומדות על הפרק – העלאת אחוז החסימה, מתן "זכות ראשונים" להרכבת קואליציה לסיעה הגדולה ביותר, ודרישת רוב מיוחס להפלת ממשלה – הן הצעות מיותרות שלא ישנו כמעט את המצב במקרה הטוב, וירעו אותו במקרה הרע (במיוחד הדבר נכון לדעתי להצעה להעלות את אחוז החסימה ללמעלה מ-3% אחוזים). אולי אני טועה, אבל לדעתי די ברור שדווקא נושא החלת רכיב אזורי בשיטת הבחירות הוא בבחינת העז שתוצא מההצעה הסופית שתוגש לממשלה.

מודעות פרסומת

הערה אחת

  1. פינגבק: פוליטון 3, בעיות ממשל והצעת חוק פרוגרסיבית למספר החברים בממשלה « פוליטאה

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s

%d בלוגרים אהבו את זה: